粤港澳大湾区研究报告之一 创新合作方式 促进共同繁荣

2017年4月4日,习近平总书记对广东工作作出重要批示,希望广东坚持党的领导、坚持中国特色社会主义、坚持新发展理念、坚持改革开放,为全国推进供给侧结构性改革、实施创新驱动发展战略、构建开放型经济新体制提供支撑,努力在全面建成小康社会、加快建设社会主义现代化新征程上走在前列。2017年6月26日,习近平总书记在国家博物馆参观香港回归祖国20周年成就展时指出,香港回归祖国20年来,在中央政府和祖国内地大力支持下,香港特别行政区实现各项事业全面发展,取得世所公认的成就,彰显出“一国两制”强大的生命力。20年的实践证明,“一国两制”不仅是解决历史遗留的香港问题的最佳方案,也是香港回归后保持长期繁荣稳定的最佳制度安排。

深化粤港澳合作,是中央坚定不移推动“一国两制”伟大事业继续前进,保持香港和澳门长期繁荣稳定的重要举措,也是中央赋予广东的重要任务。站在新的历史起点上,粤港澳合作正面临新的重要机遇,今年的《政府工作报告》明确提出,要推动内地与港澳深化合作,研究制定粤港澳大湾区城市群发展规划,发挥港澳独特优势,提升在国家经济发展和对外开放中的地位与功能。广东省委、省政府认真贯彻落实中央关于深化粤港澳合作的要求,在中央统筹部署下,联手香港特别行政区、澳门特别行政区,全力以赴推进粤港澳大湾区的规划建设,以实际行动贯彻落实习近平总书记对广东提出的“四个坚持、三个支撑、两个走在前列”的要求。

一、粤港澳合作发展阶段与大湾区特征

(一)粤港澳合作发展阶段

广东特别是珠三角地区能够站在改革开放潮头,并创造经济增长的奇迹,港澳因素功不可没。香港和澳门在深圳特区和珠海特区的设立中起到了决定性作用。自改革开放伊始,粤港澳之间往来日益紧密,粤港澳合作随之加强。

第一阶段(1978年—2003年):以前店后厂为形式的制造业垂直分工

1970年代末,香港制造业面临着地租攀升、人工上涨、竞争力下降压力,正好遇上中国打开国门,改革开放,港澳制造业的生产环节适时北移进珠三角地区,留下了交易环节。珠三角地区也凭借先行一步的政策优势、地理临近的区位优势和劳动力、土地的低成本优势,大量承接港澳转出的制造业。这样粤港澳之间就形成了在制造业领域的“前店后厂”式跨境生产与服务的产业分工体系。1984年香港制造业占比为24.3%,1989年下降为19.3%,1994年继续下降为9.2%,到2000年已减少至5.9%。这种以优势互补为基础,以国际市场为导向,以参与国际产业分工体系为特征的区域经济合作不仅造就就珠三角“世界工厂”,而且也成功实现了香港的功能置换,使香港从劳动密集型制造业中心转变成为国际金融和商贸服务中心。

第二阶段(2003年—2016年):以服务贸易自由化为核心产业横向整合

以我国加入WTO为标志,内地市场进入了全面开放时期。经过了20多年的快速发展,珠三角地区成功走向工业经济,并面临发展方式和增长模式的转变。2003年签署的CEPA开创了内地与港澳在“一国两制”方针下,按照世界贸易组织规则开展制度性合作的新篇章。广东紧紧抓住CEPA和服务业开放先行先试契机,加快服务贸易自由化、重大合作平台、跨境基建项目等重点建设,粤港服务贸易年均增长20%。2016年,粤港服务贸易进出口额突破千亿美元。特别是2008年签署的CEPA补充协议五,国家批准对港澳服务业开放的13个领域25项政策措施在广东先行先试,开启了率先探索服务贸易自由化的新尝试,再次为粤港澳深度合作和扩大开放注入了新动力。此次签署的新协议,意味着粤港、粤澳将率先基本实现服务贸易自由化。

第三阶段(2017年—):以湾区经济为载体共同参与国际中高端竞争

以2017年3月5日,粤港澳大湾区写入《政府工作报告》为标志,粤港澳合作进入世界级湾区经济共建时代。经济层面,打造大湾区“经济共同体”,建立开放、共同的商品和要素市场,减少各种有形和无形的经贸壁垒,促进区域内资源的优化配置和产业分工,成为各种生产要素自由流动最畅通、最活跃的地区。社会层面,大湾区各市在社会、教育、文化、卫生、公共服务等方面逐步相互融合,融为一体,使湾区内全体居民都能分享经济发展的成果,成为人民富裕程度最高、文明程度最高、公共服务最完善的区域。在对外层面,港澳在坚持“一国两制”的基本原则的前提下,带动 珠三角9 城市进一步在经济、社会等方面与港澳接轨、与世界接轨,尽快融入世界经济体系,成为全球金融、贸易、服务、高科技、制造业中心,成为我国走进世界、联系世界的最便捷连接地带。

(二)粤港澳大湾区基本特征

1、大湾区经济是全球经济的第一方阵

湾区经济是以海港为依托、以湾区自然地理条件为基础,发展形成的一种区域经济形态,具有开放的经济结构、高效的资源配置能力、强大的集聚外溢功能和发达的国际交往网络等突出优点。世界银行数据显示,全球60%的经济总量集中在港口海湾地带及其直接腹地,世界上75%的大城市、70%的工业资本和人口集中在距海岸100公里的海岸带地区。许多地区凭借各种有利的海湾资源条件,打造出很多著名的湾区,如美国的纽约湾区和旧金山湾区、日本的东京湾区等等,具有经济集聚功能强大、服务业高度发达、全球重要金融中心、创新能力领先、交通枢纽位置凸显的显著特征。东京湾区以33%的人口比重和2.6%的土地创造了占日本2/3的经济总量和3/4的工业产值,成为日本最大的工业城市群和国际金融中心、交通中心、商贸中心和消费中心。纽约湾区以10%的人口比重和0.3%的土地创造了占美国1/3的制造业产值,拥有世界500强企业超过60家。可见,湾区经济以大体量、高密度和高产出的特征成为带动区域经济发展的新引擎。

表1  全球四大湾区的数对据比

表1 全球四大湾区的数对据比.jpg

2、粤港澳大湾区是四大湾区中最有发展潜力的湾区

在我国,粤港澳大湾区最为成熟,具备建成世界一流湾区的基础条件。我国大陆海岸线约1.8万公里,自北向南主要有渤海湾、胶州湾、杭州湾、粤港澳大湾区、北部湾等湾区。其中,渤海湾区的范围太大,且湾区内联系不够紧密;胶州湾区的覆盖范围太小,仅覆盖山东半岛城市群的很小一部分;杭州湾区属于长三角城市群;北部湾的发展水平相对较低。粤港澳大湾区是我国最有条件建设“湾区经济”的先行区,外向型程度最高,内部联系也日益密切,具有密集的产业集群和香港这样的世界级城市,有望与纽约湾区、旧金山湾区、东京湾区等世界级湾区竞争,成为国家高水平参与国际经济合作的新平台。

粤港澳大湾区由珠三角9个城市、香港和澳门组成,地处在“广佛肇”、“深莞惠”和“珠中江”三大经济圈以及香港、澳门两大对外窗口城市的深度融合区域。并且与海上丝绸之路沿海国家、沿线国家海上往来密切,地理和生态环境优势明显。2016年粤港澳大湾区城市群的GDP总量已经达到1.36万亿美元,超过了美国旧金山湾区,未来发展势头强劲,有望成为超过东京湾区的亚洲经济总量最大的湾区城市群。粤港澳大湾区以占全国土地面积不足1%,人口数量不足全国总人口的5%,却创造了全国国内生产总值的13%,是全国经济举足轻重的重要增长极。

表2  2016年粤港澳大湾区经济发展状况

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图1 粤港澳大湾区经济总量和增长图.jpg

图1  粤港澳大湾区经济总量和增长图

粤港澳大湾区呈现发展空间大、经济密度小、发展速度快的特征。与纽约湾区、东京湾区、旧金山湾区等世界三大湾区相比,粤港澳大湾区在面积、人口、GDP规模上都已可等量齐观。目前,粤港澳大湾区经济总量已超过旧金山湾区,接近纽约湾区水平,进出口贸易额约是东京湾区的3倍以上,区域港口集装箱吞吐量是世界三大湾区总和的4.5倍。粤港澳大湾区陆地面积5.6万平方公里,分别是纽约湾区、东京湾区、旧金山湾区的2.6倍、1.5倍和3.1倍,但人均GDP只有它们的32%、41%和18%,经济密度只有它们的46%。近年来,纽约、旧金山湾区经济增速基本稳定在低速水平。虽然粤港澳大湾区总体经济增速略有回调,但依然在7%以上,2016年经济增速分别是纽约湾区、东京湾区、旧金山湾区的2.26倍、2.19倍和2.93倍。按这种趋势发展,粤港澳大湾区只需6年即可超越东京成为全球经济总量最大的湾区。

3、粤港澳大湾区开始向创新经济阶段迈进

从全球湾区经济发展的一般规律看,湾区经济的发展一般呈现出由港口经济、工业经济向服务经济、创新经济演化的过程。粤港澳大湾区目前总体上仍处于港口经济和工业经济阶段,港口集装箱吞吐量是其他三大湾区总和的4.5倍,而第三产业增加值比重只有62.2%,远低于其他三大湾区82%以上的水平。

表3  湾区产业结构和贸易结构对照

图表3 湾区产业结构和贸易结构对照.jpg

粤港澳大湾区内部形成差异化发展态势。2016年,粤港澳大湾区GDP总值为9.18万亿元,占全国12%。其中:香港2.21万亿元、广州1.96万亿元、深圳1.95万亿元,为第一梯队;佛山0.86万亿元、东莞0.68万亿元,为第二梯队;惠州0.34万亿元、中山0.32万亿元、澳门0.31万亿元、江门0.24万亿元、珠海0.22万亿元、肇庆0.21万亿元,为第三梯队。广州和深圳服务业占比最高,其次为东莞、珠海,占比均超过50%,大部分城市正处在工业经济向服务业经济转型阶段。香港是中国连通世界的“超级联系人”,世界第三大金融中心和全球物流中心,具有较强的金融服务、专业服务和人文交流的优势;深圳在金融领域、科技创新、新兴产业、生态环境等方面具有超强竞争实力;广州作为国际产业服务中心和全球性物流枢纽中心,也是岭南文化中心及华南重工中心,具有科研资源丰富、交通便利和完整的产业链优势。

二、“一带一路”背景下大湾区的优势和机遇

在“一带一路”背景下,粤港澳大湾区在国家战略布局中具有独特地位和优势。粤港澳大湾区未来发展要全面贯彻“五大发展”理念,积极与国家“一带一路”建设相对接,导入更多的国家发展功能,共同打造“一带一路”巨型门户枢纽,联手助推中国参与国际竞争,构建高水平参与国际合作平台,进一步提升粤港澳在国家经济发展和对外开放中的地位和功能。

(一)粤港澳大湾区参与国际竞争的优势

1、区位优势。粤港澳大湾区地理条件优越,“三面环山,三江汇聚”,具有漫长海岸线、良好港口群、广阔海域面。经济腹地广阔,泛珠三角区域拥有全国约五分之一的国土面积、三分之一的人口和三分之一的经济总量。粤港澳大湾区面向南海,是距离南海最近的经济发达地区,是中国经略南海的桥头堡。粤港澳大湾区临近全球第一黄金航道,是太平洋和印度洋航运要冲,是东南亚乃至世界的重要交通枢纽,是丝绸之路经济带和21世纪海上丝绸之路的交汇点,是我国与海丝沿线国家海上往来距离最近的经济发达区域。

2、产业优势。粤港澳大湾区航运业发达,拥有全球最繁忙的港口群和机场群,客货运量都位居全球前列,是国家开放格局中的重要门户。大湾区产业结构以先进制造业和现代服务业为主。港澳地区现代服务业占主导,金融、医疗、旅游、贸易、物流、法律、会计、商业管理、餐饮、博彩等行业发达。内地9市产业体系比较完备,制造业基础雄厚,是“世界工厂”,且正在向先进制造业升级,产品科技含量不断提升,金融、信息、物流、商务、科技等高端服务业发展较快,已形成先进制造业和现代服务业双轮驱动的产业体系。其中的深圳正在向创新经济转型,在全球创新价值链中已经占有一定的地位。目前,广州已经赶超新加坡,深圳已经赶超香港,珠海与意大利的佛罗伦萨相当,佛山直追欧洲名城阿姆斯特丹,东莞已超越美国拉斯维加斯,中山已超过日内瓦,惠州已经超过德国第二大港口城市不莱梅,江门与英国著名的文化古城爱丁堡并驾齐驱,肇庆与英国的利物浦等量齐观。粤港澳大湾区具有较为丰富的知识人口储备;具有产业链较高覆盖率和制造快速反应能力,且总部众多。根据投资总部理论,大区域合作,尤其是远距离合作,必须依托社会基础设施完善总部,这些总部所会聚的产业在国际价值链中的地位越高,在全球拔河博弈中所向披靡的可能性就越大,而总部又总是聚集在离覆盖市场最近的城市,这是粤港澳大湾区能够产业国际中高端产业竞争的基础。

3、制度优势。粤港澳大湾区目前是“一国、两制、三关税区”的多元制度格局。我们认为,“一国两制”是粤港澳大湾区发展的最大制度优势。由于香港是“一国”的一部分,一直以来香港受到国家坚定不移、一以贯之的支持,让香港搭上国家快速发展的快车,充分地享有“一国”之利;另一方面,香港保留了原有制度优势,实行自由经济政策,港元与美元挂钩,金融市场开放,出入境相对开放和简易,采用普通法制度,以中英双语为法定语言,与国际商业市场完全接轨,同时也有“两制”之便。因此,“一国”和“两制”是粤港澳大湾区的双重优势,只要国家在政策层面进行适度调整,双重优势便可极大地促进粤港澳大湾区发展。

(二)打造“一带一路”巨型门户枢纽

目前,国内几乎每个城市群都在争取成为“一带一路”的供应链枢纽。我们认为,粤港澳大湾区有能力成为“一带一路”最重要的巨型门户枢纽,因为粤港澳大湾区是我国城市群最靠近沿线市场的地理节点,基础设施最便利、供应链网络极其发达,而且在电子、建筑、能源、金融、电讯等行业处于国内领先地位,与其他国内地区相比,国际价值链中处于相对较高的地位,特别是有港澳两个自由港和自由贸易试验区(广东)前海、南沙、横琴片区,国际规则和制度接轨程度在国内也是最高的。

“一带一路”已经是全球大潮,粤港澳大湾区要以此为趋,力争成为其供应链的枢纽和价值创造的卓越中心。粤港澳大湾区要围绕“一带一路”国际合作拼图,搭建与沿线国家的超级网络,针对性发展总部分区,做到“一带一路”相关的任何一种全球流动都可以在大湾区找到对应的实体自由贸易区。大湾区总部辐射半径要延展至东南亚、中东和非洲等海上丝路沿线区域。

粤港澳大湾区要携手在“一带一路”沿线国际布点。一方面共同联合搞投资项目,搞大型基建、专属园区,推动能源、产能走出去;另一方面携手跟住“项目和资金”走,共同盯住六大通道建设,与相关中央部委签署《合作备忘录》,盯住大型央企已经推出大项目,为这些企业巨大沿线投资做侧翼。在大型项目上下游、产业集群、生产服务、项目分包、监理上觅得商机。合作推进关键的标志性工程,力争尽早开花结果。

(三)“一国两制”溢出制度红利

“一国两制”和三个独立关税区为对接国际、推动“一带一路”建设提供了更加灵活的制度安排。自由港、特别行政区、经济特区、自由贸易试验区等在大湾区的制度叠加效应扩大了贸易和产业合作的选择面。在“一带一路”背景下,香港与国际规则的同轨、专业服务能力强、全球性通道和平台、国际认同度高的优势会得到进一步强化,与内地经济联系和作用不仅不会被削弱,而且还会进一步提升。因此,粤港澳大湾区建设不仅要“2”与“9”之间加强要素流动,降低交易成本,更要“2+9”组团“走出去”,一起开拓新市场,一起参与国际中高端竞争。

香港是重要的国际金融中心、贸易航运中心和资讯中心。根据美国传统基金会发表的2016年《经济自由度指数》报告,香港已经连续22年被评为全球最自由的经济体,综合竞争力位居世界前列,与世界上大多数国家和地区保持着紧密的经贸往来,引领海外公司进入中国市场,同时也协助中国企业走出家门,进军国际市场。所以,香港可以成为粤港澳大湾区连接世界的“超级联系人”。目前,香港逐步构建了完善的金融体系,专业的金融分工,透明、标准化的金融产品,完备的金融基础设施,形成了强大的金融信息聚集和金融研发能力、金融人才培养体系。同时,香港是规模最大的人民币离岸中心,尽管近年来随着离岸人民币中心的多元化发展,香港跨境人民币业务占比呈现小幅下降趋势,但未来10年内仍将占主导地位。香港拥有大量的法律和各个专业领域的专业人才,他们熟悉国际法律、惯例,具有丰富的处理国际业务的经验。与此同时,依托金融业发展起来的金融服务业,以及依托于内地经济开放和环亚太经济增长而发展起来的专业服务及其他工商业支援服务业,聚集了大量的专业服务机构、高端服务人才,能够提供国际化程度很高的专业服务。

当前港澳已经行动起来了。香港利用对国际法律和会计准则的承诺、国际融资平台、离岸货币中转建设覆盖“一带一路”的金融中心;利用在全球化的品牌推广和战略投资方面优势打造“一带一路”创投平台;利用紧密联接全球的交通、信息与人才通道建设“一带一路”网络节点;利用法律、会计、商务等专业服务、资源整合、结算、会议协商、项目谈判等优势全面跟进服务“一带一路”大项目;澳门则致力于经贸论坛、业务节点、产业多元化和文化交流的耕耘,打造多元交流平台。

未来粤港澳大湾区的发展方向,就是建设区域内的“人流、物流、资金流、信息流”四要素全面融合的一体化经济社会体系,利用港澳带动珠三角走向国际化、全球化,使珠三角进一步在经济、社会等方面与港澳接轨、与世界接轨,尽快融入世界经济体系。同时将珠三角作为端口,对接内地发展理念,让港澳搭上内地发展的快车,开创新的机遇,将经济合作提升到新的层次的同时,实现港澳发展的第二次跨越。

这其中,香港和澳门分别为“一带一路”建设引出英联邦国家和葡语系国家两条便捷路径。香港与总人口20亿的英联邦国家,如英国、印度、新加坡、马来西亚、孟加拉、巴基斯坦、斯里兰卡、南非、澳大利亚、新西兰、加拿大等有传统紧密关系;而澳门与占总人口两亿多的葡萄牙、巴西等葡语系国家也有紧密的关系,成为“一带一路”走出去的两条便捷路线。辐射范围可达东南亚、中东和非洲等,并可延展至欧洲和南美等海上丝绸之路沿线区域。

三、粤港澳大湾区建设的目标和重点

推进粤港澳大湾区建设,必须创新区域合作机制,以利益共同体为目标,以建设成为世界经济增长重要引擎、国际科技产业创新中心、世界著名优质生活圈、全球最具活力经济区为定位,以互助促互利、共建促共赢为理念,以提供覆盖全区域的公共产品为重点,进一步改善区域的软硬发展环境,实现粤港澳的共同繁荣。

(一)粤港澳大湾区建设的目标

携手建设粤港澳大湾区,就是要把实行不同政治经济社会制度的三地当作一个利益共同体来看待。要形成一个利益共同体,从学理上来讲,就必须创新区域合作机制,提供一个覆盖不同制度区域的高效公共服务体系。

区域合作机制是规范和约束区内互动方式的准则,它的生成是一个动态无意识自发演进和有意识人为设计的双向演进的统一过程。区域合作的本质是通过创新区域内政府间的制度安排,提供包括基础设施服务、政府服务、社会服务等在内的公共产品,以减少区域间交易的制度性摩擦,从而降低交易成本,促进要素更加自由便捷地流动,实现更高收益的要素新组合。

从全球范围看,传统的以降成本、降税、降门槛为主要内容的区域间合作,已经转变为以道路联通、贸易畅通、政策沟通、货币流通、民心相通等为重点的更高层次的“互联互通”新范式。“互联互通”是全球化的新方向,也是区域合作的新趋势。美国学者康纳在《超级版图》一书中提出,从过去5000年的人类文明发展看,人类的文明必然是全球互联文明。全球化并未进入深水区,与之相反,全球化正在进入超级全球化阶段,一幅全世界范围内互联互通的超级版图正在形成。他说:“一个国家重要性的根本决定因素不是其地理位置或人口规模,而是其互联互通程度,即在地理互联、经济互联、数字互联层面上是否深度参与全球资源、资本、数据、人才和其他有价值的资产流。”“在全球网络中,城市按照其影响力排名,而不是土地面积大小,全球化城市能够吸引资本和技术,城市内部多元开放,此外这些城市也可以实现与其他重要城市的无缝连接。换言之,互联互通的重要性超过规模,甚至超过主权。”世界经济论坛和贝恩咨询共同展开的一项研究表明,供应链的顺畅衔接将可能令全球GDP增长5%,而落实现存所有世贸协议仅能让GDP增长1%。

因此,未来的粤港澳大湾区公共产品的供给目标,就是要构建开放型经济新体制,以“互联互通”的理念建立合作机制,以“通”为基准点和定盘器,推动粤港澳合作走向深化,实现区域内“人流、物流、资金流、信息流”四要素的自由流动。通过改革口岸管理体制、户籍管理体制,放宽湾区内人员出入境政策、港澳居民在粤就业就学养老政策等,实现人员自由流动;加快外贸管理体制改革及贸易、关税政策的调整步伐,把自由港政策适度扩展到整个大湾区,实现商品自由流动;改革湾区金融体制,在维护国家金融安全前提下,设立“金融特区”实验区,实现资金自由流动;打破信息壁垒,填补信息鸿沟,共同维护网络安全,构筑自主自立、开放合作的网络空间,实现信息自由安全流动。

(二)大湾区城市群发展的重点

1、以基础设施 “互联互通”为切入点,加快提升湾区内的硬公共物品供给水平。

以共建世界级国际航运物流中心为目标,充分发挥湾区内港口、机场的各自特点和优势,将大湾区打造为国家在全球范围内实现货物和资本集散、市场拓展的空间载体和管理中枢。以港珠澳大桥建成通车为契机,打造立体交通联通网络,推进基础设施如铁路、公路、隧道、大洋航线、网络电缆和电网道路网络、机场、港口等的互联,不断提升连接效能;同时,积极推进医疗、教育、环保等具体领域的互联互通。

2、以创新三方合作机制为突破口,提高湾区内的软公共物品供给能力。

按照现代治理而非传统管制的理念,寻找、设计促进各方共赢的制度供给体系,积极争取国家赋予粤港澳大湾区更大的改革权限、给予更多的政策支持;积极争取成立一个国家层面的具有更高权限的协调机构——粤港澳大湾区工作协调小组,由中央领导担任组长,成员由国家相关部委和粤港澳各方组成,统筹研究大湾区的重大问题,协调推进大湾区建设。

深化完善粤港、粤澳合作联席会议制度,成立粤港澳大湾区工作小组,实现粤港澳三方决策机制相协同、三个自贸区片功能相协同、大湾区与“一带一路”战略相协同。要积极推动CEPA升级,加大内地服务业对港澳的开放力度,扩大大湾区专业资格互认范围,拓展“一试三证”试点。进一步解放思想,创新合作机制,积极争取中央给予在大湾区范围内实行“飞地经济”试点。比如,由内地提供特定区域作为港澳的“飞地”,“飞地”未来的收益按照协商比例分成,“飞地”规划、产业发展等由港澳负责,按照内地的法规进行管理。

3、以激发社会活力为导向,充分发挥民间组织在大湾区公共产品供给中的作用。

公共治理理论揭示,提高公共治理效率,除了创新政府间的合作机制外,还应当改进政府与社会之间的关系,充分发挥民间组织在社会治理和提供公共产品中的作用,将一些政府的服务功能让渡给民间机构去做,比如支持成立粤港澳大湾区发展合作委员会,以取代三地政府的一些职能。总之,建立有效公共服务体系,实现有效公共治理,需要有新思路、新办法,在政府有效管治的同时,充分发挥社会的力量,广开渠道,让民众共同参与到粤港澳大湾区建设中去。